我国行政管理体制改革思路，由原来的“市管县”逐渐向 “省管县”改变。与此同时，越来越多的地方政府官员、专家学者不断探索“省管县”的改革实践，深入分析和探索我国行政层级改革的理论基础和有效途径，提出了稳步推进省管县体制改革的多种途径和模式。

我国推行“省管县”体制改革的同时，也必须与推进民主政治实行县域自治，必须与政府职能转变创新政府治理结构相结合。才能真正达到压缩政府行政管理层级, 提高政府行政管理效率, 从而实现政府的功能性变革。从而使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，从而更大化地实现社会公平化。

第一章 绪 论

第一节 研究的背景及意义

我国历史上的政府机构经历过数次改革，但地方政府机构和人员的数量一直难以精简，最终陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。究其原因，一是政府职能转变没有完全到位;二是我国行政层级体制改革滞后，严重制约着行政管理体制改革的深化和机构改革成果的巩固。

本文对我国目前省管县体制改革的研究背景及意义系统论述之后，客观评价了“市管县”体制目前所存在的弊端，凸显现阶段在我国逐步推行省直管县体制的必然性。在提出省直管理县的政策建议时,结合前面的分析与评价,指明我国省管县行政体制改革实施路径，并提出因地制宜，分段而治；适当调整区划，健全管理机制；维护地级市利益、减小改革的阻力；谋划省域规划，协调整体发展；协调市县关系，促进县域合作；改革垂直部门，捋顺条块关系；调整干部制度，强化权力监督；推进民主政治，实践县域自治；转变政府职能，提供配套措施的改革措施与建议。

第二节 文献综述情况分析

由于中外国情差异，目前国外对省管县体制改革问题研究较为匮乏，至今还没有较为系统的著作问世，但在一些发达国家实际中运用较为普遍。国内学者则对省管县问题的研究非常重视，可以说是一个热点课题，并有丰富的研究成果问世，主要有以下几个方面：

第一，从行政体制改革角度所进行研究。孙学玉、伍开昌的《当代中国行政结构扁平化的战略构想—以市管县体制为例》，张占斌的《政府层级改革与省管县市县路径研究》、戴均良的《行政区划应实行省县二级制——关于逐步改革市领导县体制的思考》、郑为汕的《省级行政区划改革问题研究》、汪宇明的《中国省管县市与地方行政区划层级体制的改革研究》等文章，从各多个角度对我国现有的市管县体制进行深入分析，由其是对其存在的问题进行体制性思考。

第二，从实践探索中进行研究。徐竹青龙在《省管县建制模式研究-以浙江为例》中对浙江省推行省管县改革的实践进行了深入剖析。李珍刚在《扩权强县：广西县域经济发展的新路径》中对广西推行省管县改革的行政环境、现实条件进行了详细的分析和论证。

第三，从经济发展角度进行研究。乐策在《重塑珠三角经济与行政体系的关系》中，分析了“珠江三角洲经济发展中存在的行政层级、行政架构和经济区划、经济架构不相协调的问题”；汪庆希在《行政区划应与社会经济发展相适应》中比较明确地提出并强调了作为上层建筑的行政层级设置必须应为经济发展服务的理念。

第四，从历史沿革进行研究探讨。李小杰在《从历史的角度看当代行政区划层级与幅员改革之必行》、李传永和李恬在《我国历代的行政区划》、周振鹤在《行政区划史研究的重要意义》等文章对我国古代的地方行政层级设置进行了详细的专题研究，这些研究成果对推行省管县、改革地方行政层级设置提供了丰富的历史素材。李刚在《略论新中国行政区划的变迁》、孙学文在《中华人民共和国省级行政区划沿革》等文章，系统总结了建国以来我国地方行政区划的历史沿革,对改革地方行政层级、合理划分省级管理幅度提供了重要的理论和实践参考。

第五，在中外对比中进行研究。张玉枝在《国外大都市区行政组织与管理的理论与实践—公共经济学的分析》中阐述了“国外大都市区组织与管理”的形成和发展过程，将“西方地方公共经济学”概念及其对大都市区组织的规模影响进行了介绍，对两种典型的大都市区组织与管理模式——多中心与单中心体制进行了分析。林涛在《美国地方行政区划若干问题探讨》中着重对美国的地方行政层级和地方行政区划的特点进行了论述。

第三节 论文的基本框架和研究方法

一．基本框架

本文的核心是探讨我国如何推行省直管县实施路径问题，并围绕省管县实施路径对历史沿革、有利因素、配套改革措施等方面展开论述。深刻剖析当前我国市管县体制存在的主要问题，综合全国各地扩权强县、省管县的实际经验，提出省管县的实施路径和相关配套措施。

本文分为五个部分：第一部分是绪论，阐述研究的背景及意义、文献综述、论文的基本框架和研究方法等等。第二部分系统分析我国市管县体制的历史演进过程与弊端。第三部分研究推行省管县的理论基础与可行性分析。第四部分是探讨如何实行省直管县体制改革实施路径问题与建议。第五部分为结语部分。

二．研究的难点和重点

一般说来，进行行政层级调整主要有两方面原因：一是以政治制度为代表的历史背景发生变化，二是以社会经济为代表的现实环境发生变化。我国当前出现的这种改革的要求，从根本上说，是因为社会处于经济体制转型的时期，生产力快速发展，交通、通讯等各项基础设施建设取得极大的进步，这使得历史的行政层级设置与现时社会条件不再协调，产生了阻碍经济发展的矛盾和冲突。认识到这一点，我们才能有针对性地进行改革和调整。同时我们也应该清醒认识到，省管县体制改革中的政府职能转变和民主自治是比较核心的部分，脱离此项内容，此次改革不如称之为改良。

三．研究方法

1．文献资料分析法

在研究地过程中多方查阅报刊、杂志及互联网信息，充分利用中国知识基础设施工程（CNKI）数字图书馆数据库、万方数据资源系统等网络知识信息工具，广泛搜集有关省管县体制改革研究文献。

2．比较分析法

在研究过程中，注重对中外古今地方行政层级设置的实际情况进行比较分析。通过比较，使我国现行市管县体制在促进经济发展方面存在的问题和不足充分暴露出来，比较国外地方政府行政层级设置的特点及我国部分省市探索省直管县的初步成效，提出我国省管县体制的的可行路径。

3．统计资料分析法

研究涉及当前我国省市管县体制的优劣分析、国外与我国行相关情况的比较，通过搜集中国统计年鉴等资料获得，对统计资料进行全面、综合和反复的运用，分析、总结其中存在的问题，是本文研究的一个重要方法，它是本文研究在实际具体问题上展开探讨的基础和关键。

4．事物过程分析法

研究考虑到我国现行体制的历史继承特点，对其历史形成、演变和发展过程进行分析，从而深刻把握现有体制的发展脉络，这对我们科学规划未来发展的趋势具有重要的指导作用。事物过程分析法是本文按照历史逻辑从纵向研究省管县政区与层级设置规律的重要方法。

第二章 “市管县”体制的历史演进分析

第一节 “市管县”体制形成的历史背景

“市管县”领导体制在中国的全面兴起始于20世纪80 年代初期。1982 年，为打破城乡间壁垒，推动城乡经济协调发展，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、试行“市管县”体制的通知，年末首先在江苏省试点，次年开始在全国范围内试行 。随后在全国范围内开始了长达十余年的撤县置市、市地合并浪潮，截至1998 年底，全国共有219 个市领导1228个县(包括县级市、自治县、旗等)，平均每个市领导5.6 个县，“市管县”成为中国地方行政体制中的普遍现象 。到2005 年底，全国共有地级行政建制333 个，其中地级市283 个，占到近85%，管县的地级市数量占全国总数的70%以上 。

第二节 “市管县”体制主要缺陷分析

经过了20 多年实践的检验，“市管县”体制内在的弊端也逐渐显露，有些在预料之中，而有些结果却是与其初衷完全违背。鉴于“市管县”体制所处的客观历史环境和政治、经济、文化等社会要素已经发生了根本性的转变，因此对“市管县”的领导体制进行变更和调整也就显得势在必行。一．加剧了县级财政的困难

“市管县”领导体制首先，并不是所有管县的地级市经济都得到了快速发展，某些城市受制于自身经济实力、基础设施、地理位置、能源资源条件等诸多限制，时至今日仍然没有缩小与经济强市的横向实力对比，甚至还有扩大的态势。其次，市级政府作为一级行政主体其首要利益还是城市自身的发展，其政绩着眼点在于市区而非辖县。基于当今城市建设的大成本、高投入的现实，城市自身财政尚且难以完全对付，况且支援县级财政。退一步来讲，市级财政即使有一定余量，由于相关领导的个人政绩与县级发展无任何直接关系，因此也难以心甘情愿地慷慨解囊来支持县级政府。同时，恰恰相反的是市级政府更多的是利用自身在行政权威上的优势频繁地挤占县级财政的资源，尤其是在1994 年分税制改革实施之后，财权上移，事权下移。

二．缺少宪政依据

“市管县”的具体操作方式有极大的主观随意性。各个区域在实践过程中对于市如何管县、该管什么，不该管什么也存在很大差别，有些市几乎将县变成了自身的派出机制，控制十分严密；有些市将县当成了城市副食品原料供应地和农产品供应基地，只抓农业不抓工业；有些市把县变成了扩大城区面积的土地来源和垃圾填埋场；有些市却对下属县放任自流，完全不涉足县级事务，不顾县级疾苦。事实上法律规定的缺位，就导致了对地级市的定位困难，省级政府基本以宏观管理为主，多以制定政策为主；县级政府以微观管理为主，多执行政策。市级政府处于决策层与执行层之间，毫无疑问应该发挥管理层的作用。但纵观中国历史，自古皇权不下县，县级政府历来就是享有高度自治权和自主权的，在农村形成了一个由县官的各种代理人、地方乡绅和各种社会组织构成的乡村治理的图景。

三．增加了行政层级，降低了行政效率

在20 世纪80年代以后，中国国家行政机关机构之所以发生了规模空前的膨胀，与“市管县”体制密切相关。增加行政层级会导致政务信息传递过程的时间和空间都变长，进而信息在上传下达的过程中发生扭曲并造成失真的机率倍增。中国政务信息传输体制虽已不同于昔日的完全“单通道信息体制”(有关单通道和多通道信息传输体制的具内容可以参见朱光磊《当代中国政府过程》，天津人民出版社，2006 年)，但是也远未达到西方发达国家的“多通道信息体制”的水平。

四．“市管县”体制不是城乡共同现代化的途径

许多国家城乡治理的成功经验表明有城乡合治走向城乡分治，是世界行政史揭示的一个客观规律。“市管县”体制与当今全球通行的乡村治理模式背道而驰，难以获得好的预期效果在所难免。

第二章 “省管县”体制改革理论依据与可行性分析

第一节  推进“省管县”体制改革实施的理论依据

一．管理层次与管理幅度的动态匹配

合理地缩减行政层级、扩大管理幅度在当前条件下是完全可能实现的，这样不仅可以提高管理层次的效率，还能有效减少地方政府对上级的依赖，提高下级管理机构工作的积极性和创新性。从这个意义上来看，“省管县”体制有其合理的科学依据。

二．行政组织改革理论

首当其冲的是新公共管理改革（New Public Management），新公共管理产生多方面、多维度和持续的影响，包括为简化政府、实现政府最小化而采取的使政府扁平化、削减公务员数量、使行政体制和规则更为简单等。

三．信息结构与信息效率理论

当所获取的信息质量不高时，管理者便无法有效解决问题，同时，下级组织由于缺乏决策权，因此缺乏及时向上反映问题和以准确快速方式执行上级指令的动力。如此就直接导致管理者有限理性成本和执行成本增大。调整现有的“省—市—县—乡”多级管理模式，减少“市”层次结构，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，并以此保证政令畅通。

四．高度集权的逆向效率悖论

随着我国财政体制的分权化改革，地方政府越来越成为具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，然而这种高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整就是不可回避的。　

五．资源优化配置理论

在市场经济体制逐步成熟的情况下，迫切要求将资源配置的区域规模进一步扩大，打破地级市行政管理范围，在更大经济区域上进行优化资源配置，以避免“看得见的手”过多运用行政资源干预和限制生产要素资源的科学分配。

六．城乡分治管理理论

市制发展的方向是实行市级自治，这也是国外市制建设的经验，自治就必须是市制的适域化而非广域化。如在美国，县是广域型行政建制，3040个县（2004年统计数据）覆盖了美国的每一寸国土。县是“面”，市则是“面”上“点”。只有点面结合才能相得益彰。同时，市还是一种基层而非中间层的行政建制，市下面不可再有其它政府建制（少数大城市除外）。在我国，城市自古以来就是作为统治中心而设置的，其独立发展受到很大限制，虽然1930年国民政府时期曾颁布过《市组织法》，市级自治有了一定程度的发育。但在新中国成立后，由于当时特殊的国内外政治环境导致的城市工业化政策，又使城市处于绝对统治中心地位，“三农”和城乡统筹发展受到很大制约。

第二节  推进“省管县”体制改革的可行性分析

一．市场经济体系的日益成熟为省直管县提供了前提条件

社会从政府的“怀抱”中日益脱离，与市场体系共同实现自我完善和自我更新。政府也将大批管不好、管不了、也不该管的事项交给了相关社会组织、企事业单位和有关个人，其职能发生了巨大变化。以经济调控为例，大量的经济职能，如财政政策、金融政策、产业政策、收入政策、制订指导性中长期计划等等，均由中央政府及其授权职能部门行使，省政府已无权、无力行使这些权力。政府管理幅度的缩小和社会自治程度的提高，预示着对政府已有层级进行变迁以适应市场机制进一步发育完善和社会组织成长的时机业已成熟。

二．电子政务和交通事业的蓬勃发展为省直管县提供了技术保障

一是各地都建立了党政办公资源网，开展的应用主要有党委、政府系统内部办公和远程公文传输，即党政公文、党政信息、党政督查网上运行及电子邮件系统、内部QQ、视频系统、短信平台等，二是建立了政务系统办公资源网门户网站，实现了与上级政务系统的纵向对接。信息和督察工作都实现了信息收集和督察政务办理情况的无纸化，方便快捷，准确无误；公文下发实现了无纸化，减少了大量的印刷费用，并且打通了各个党政机关同级之间和上下级之间的信息交流通道，涵盖整个行政区的横向网络传输平台基本形成。

三.广泛的群众基础为省直管县提供了直接动力

对于当前的市管县和省管县体制的支持情况笔者对新乡市100名县区和市直部门的党政干部作了一项调查。

表４．1新乡市关于行政体制调整的问卷调查统计结果

(单位:人)

通过分析可以清楚地看出，人们对“省管县”体制改革的支持度和关注点。“省管县”行政体制改革具有广泛的群众基础,原则上是可行的。

四．中国历史行政层级设置为省管县提供了参考

据统计，从秦至民国末2100多年，中国地方政权有290年为两级制，占13.6%；有610 年为虚三级制，占28.7%；有近600年为三级制，占28.2%；有276 年为三、四级并存制，占13%；有350 年为多级制，占16.5%。

表4.2我国行政层级历代变化情况一览表

中国古代从中央到基层的政务信息传递远远比今天的速度慢，效率低，设置较少层次的地方建制一方面就是为了拉近中央同基层和社会之间的直接联系，防止因信息不对称而带来行政成本的上升以及寻租、腐败等行为的产生。

五．国外行政层级设置为省管县提供了有利借鉴

和世界上其他一些国家对比（表4.3），我国同样存在行政层级过多的问题。根据目前世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%。如印度，实行邦—县—区三级制；美国国土面积与我国相近，也实行州—市二级制与州—县—镇三级共存制；日本是一个有1亿多人口的大国，也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。

表4.3世界191个国家行政区层级划分统计

同时，与世界上一些主要国家比较，我国目前的省地级行政区存在管理幅度过小的问题。根据国家民政部地名司的数据，我国省级政区平均管辖仅10.7个地级单位，而地级政区平均管辖8.6个县级单位，这其中还包括一些市辖区。与国外相比，管理幅度小就显得较为突出（美国平均一个一级政区管理400多个二级政区、日本为69个、德国20.5个）。

表4.3中国与国外主要国家政区管理幅度比较

相比之下，美国长期以来保持“联邦——州——地方”的三级政府框架，并以此配备相互独立的国家三级财政体制；法国自20 世纪80 年代实行地方行政区划改革以来，采取了“中央——大区——省——市镇”的四级政府模式，这四级政府已经是发达资本主义国家中纵向层次最多的；而德国政府结构自上而下划分成联邦、州和地方三级政府，根据德国《基本法》的规定，实行三级独立财政体制，即联邦政府、州政府和地方政府均在财政管理上拥有独立权力，互不依赖。可以说，纵观全球实行市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。

六．部分省份的改革试点，为省直管县提供了实践经验

围绕强县扩权问题，浙江、安徽、江苏、山东、广东、湖北、湖南、河南、河北、吉林、黑龙江等省份率先做出了尝试。全国十多个省份的改革实践，为整体推进强县扩权、省直管县改革，积累了丰富而又宝贵经验。

第四章 推进“省管县”体制改革思路与策略

第一节 推行”省管县”体制改革的基本原则和要求

省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,特别是其中利益关系、权力关系的调整,必然会有来自原有体制、观念和人的利益相关人的种种障碍,在着手科学推进省直管县体制改革的过程中要遵循以下几个原则：

一．有利于区域经济发展原则

根据地域经济发展状况确立改革创新思路，谋划行政区域调整变更的新格局。东部地区经济技术发达，城镇密集，经济市场化和国际化程度高，行政区划工作应着重适应培育国际化大都市圈经济的需要，积极推进都市联盟体制创新。中部地区经济技术不够发达，但人口密集，总量多，人力资源丰富，农村人口比重最大，对全国人均GDP水平和现代化整体水平影响很大，行政管理层级调整工作应着重适应农业劳动力转移的需要增加设市城市数量。西部地区资源丰富，人口稀少，布局分散，发展成本高，要着重适应集中发展的需要调整扩大县城镇和重点镇行政区域规模，同时，也要适当加快城市化进程。

二．坚持分段而治原则

实行省直管县有利于实现宪法所确定的省、县、乡三级行政管理层次、根据城市发展水平和区域发展水平，综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下，采取相应的改革措施与方案：对处于经济水平较高和城市的经济强县，可以取消市管县体制，开展省直管县和市，市县在法律关系上平等；对正处于发展中的城市和市管县地域系统，其管理体制可以暂时不变，但管理权应逐步上收到省，或下放到县，为全面取消市管县体制做准备；对于民族地区的行政管理变革，由于涉及到团结稳定，不能随意进行，即使是好的调整方案也要选择好的实施时机，否则容易引起社会的不稳定，可在划小省区以前让地区管理体制暂时存在，这样有利于边疆等地的稳定和发展。在具体实行过程中我们要认真调查、科学论证，在论证基础上，由主管部门报按程序报国家批准后实施，使不稳定因素降低到最低限度。特别要强调的是，改革的调整创新一定要因地制宜，分类指导，不搞一个标准或一个模式，实行“一刀切”。而是从实际出发，充分考虑山区、民族地区、边疆地区等特殊地域通盘考虑。

三．有利于提高管理效率原则

我们的行政区划的改革创新要科学合理地设计各级各类行政区划建制的设置和布局，通过推行省直管县，调整规模过小的行政区划建制，扩大管理幅度，减少区划建制数量等举措，达到减少管理层次，减少中间环节，减少机构编制，节约管理成本，提高效率的目的，并且在更大区域范围内优化配置资源。如近几年来，大多数省区进行了撤并乡镇工作，扩大了乡镇规模。部分省区还撤并了建制村，减少村级开支，减轻了农民负担，收到了很好的效果。全国乡镇总数由1984年撤社建乡结束时的92476个，减少到2005年底的38290个，减少了140%，建制村由最多时的100多万个减少到2005年底的65万多个，两项改革大大提高政府管理效能。

四．与城市化发展相协调原则

城市化是国内外经济社会发展的一条客观规律，是引发传统行政区划调整变更的直接原因。我国已经进入到城市化发展的中期，已经呈现快速发展的趋势，今后20年每年都将有1200万农村人口转移到城镇地区。预计2036到2040年，城镇人口总量将由现在5亿达到10亿左右。对如此庞大的新增城镇人口，我们当前的行政调整创新更要以统筹城乡一体化为重点。通过省直管县，赋予市县平等地位，明确市县各自职能，科学设市设镇。根据城市化的要求调整行政区划建制，适时适度地设市设镇和科学合理地调整行政区划结构，肯定会促进经济的发展，特别是工业化和城市化的发展。

五、尊重历史背景民族团结原则

由于我国是一个多民族国家，56个民族分布在全国各地，由于相对开发较晚，人口密度小，大多数在边远地区，政区边界模糊，区域边界争议较大，因此，改革政区体制必须根据民族分布情况，充分尊重少数民族的切身利益，保证民族区域自治的实施，加强各民族的团结协作，保证民族团结，促进各民族的共同繁荣。

第二节 推进“省管县”体制改革过程中可能衍生的问题

一．省级政府的管理半径问题

省级越过地级市直接管县(市),在管理体制上意味着减少管理层次、扩大管理幅度。尽管现在的信息和交通技术都比较发达，如此众多的县级行政单位无疑给省政府的管理带来了一系列的问题，省能否肩负起有效管理下辖县的重任值得商榷。起码要考虑如下因素:一是同一区域内县级单位原有经济水平:理论上是经济发达县越多,管理幅度可以越大,但实际上还必须考虑同一区域内发达县与落后县的比例。二是县级单位的自主权和能力:自主权越大、能力越强,意味着可以减少省级单位的管理工作量,因而管理幅度可以加大。三是同一区域内县级单位的差异性:差异性越大意味着调控难度越大,协调工作量越大,因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程度和交通发达程度:如果县级单位之间的距离遥远,交通又不发达,理论上是管理幅度越小越有效,但实际上还必须考虑政治意义和省级之间的相对平衡。

二．地级市的利益博弈问题

“省管县”改革是对现有体制下的利益格局的重新调整, 涉及到众多官员的切身利益, 涉及到数以亿计的政府资产的科学配置和依法处置,涉及到新架构的运转磨合, 其阻力之大不难想象,其间困难也应该充分估计。在已经试行“省管县”的地区, 阻碍“省管县”推行之一的因素就是来自于地级市的阻力。突出的问题是: 财政体制上县 (市) 直接与省结算, 但人事任命权等其他权限仍然保留在市里。如在一些已经审批的项目上,原来要求地级市配套解决的部分资金不再下拨;垂直部门在扩权政策中定位模糊,土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有自上而下的一套行政体制和管理体制,扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力;扩权县(市) 既要主动维护使用对省一级部门的话语权,又要维护与“旧主人”的关系,稍有厚薄就会催生出新的矛盾等等。 　

三．地级市的可持续发展问题

“省管县”将打破“市管县”形成的以中心城市为核心，以市域为腹地的城镇体系格局，这不利于地级市中心城市自身的发展，不利于城乡交通、通讯等重大基础设施的统一规划和建设，影响区域发展格局的优化。经济欠发达地区的地级市大多处于城市化和工业化的初期，在资源、产业、市场等方面还离不开所辖各县的有效支撑。实行“扩权强县”后，各县都将热衷于本县的城市建设，这无异于对地级市的“断筋取肋”，可能会遏制地级市的中心城市化进程，进而又会影响地级市中心城市对周边县（市）的辐射力。

四．省域城镇体系合理规划问题

在城乡关系问题上，省辖市市辖区逐渐由“市管县”前单纯的城市变为城市与乡村的杂合体，从而使新时期的省辖市市辖区蜕变为新的、城关镇特别强大的县域。尽管它流露出要在“县域”内全部实现城市化的雄心，但仅就这种让农村完全从属于城市的格局看，这种雄心也与理想的城乡分治格局愈行愈远。同样的疑问，在“省管县”改革之后将依然存在，甚至有可能被放大。原因很简单，无论是变成省辖市市辖区的一部分，还是成为“省管县”，都会客观上加快县域城市化的进程，而在保留了很多乡村形态的县域里，无论搞自发的粗放城市化还是强制的野蛮城市化，都将对土地资源造成严重浪费,改变了辖区内的原生态，诱发了病态的城市化。而且在“省管县”后，由于在事权、财权等方面增加了县域发展的自主权，必将使县一级产生加快发展的冲动，带来某些非理性的城镇规模扩大、不切实际地人为提升县辖城镇的功能。

五．可能造成的县域无序开发问题

“省管县”释放了县级行政权力，实质是“扩权强县”的改革。“扩权强县”的直接结果可能就是导致地级市政府对县级行政监督和约束力度的削弱。与此同时，在目前城市发展和城市化进程快速推进的强劲势头下，各级各类城镇都充斥着“开发热”和“建设热”，对于扩权后的县级来说，建设的热潮更是空前高涨，这很可能会忽视城镇与区域之间的功能协调，忽视产业、人口、环境与城镇开发之间的容量协调，忽视基础设施建设标准、时序和空间利用的协调，形成县域开发的“遍地开花”和“无序建设”的局面。县级发展的自主权加大，各县由于“县与市平级”思想的影响，可能会出现“开发热”、“建设热”，从而导致各县之间盲目攀比，重复建设和无序开发，这不仅会造成大量耕地流失，而且会严重削弱资金的使用效益。

六．区域性公共品的供给和配套政策问题　　

实行“省管县”可能引发区域性公共品供给危机。市级原有职能中承担的区域性公共事务管理与公共品的供给成本补偿出现困难。如涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等。 “省管县”改革与国家体制和现行法律法规不相适应, 配套的政策法规还没有出台到位。省直部门在扩权政策中定位模糊, 使得事权、财权难以界定。在没有中央统一规范的政策下, 新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗。

第三节 推进“省管县”体制改革的路径和建议

就全国而言,改革的类型可能有三种:一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区,可重点加大推进“撤县建区”的力度,为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区,如青海、新疆、西藏、内蒙等省区,在区划没有调整的情况下,仍维持目前的行政管理格局,但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域,积极探索省管县的改革 。

一．因地制宜、分段而治

下放权力县(市) , 要坚持因地制宜原则,分析各县(市) 的具体情况, 给予不同的扩权政策。这样才能对县域经济发展做出合理的扩权政策和宏观规划, 因地制宜、针对不同县情分类科学指导, 促进县域经济在宏观区域内合理分工、各具特色、健康有序地协调发展。在扩权政策上,要针对县域经济发展普遍存在的共性问题, 可实行普惠制, 在优惠政策上共有共享; 同时, 根据县域经济发展的特殊情况, 实行分类制, 在优惠政策上分类对待。

二．适当调整区划，健全管理机制

改革省级行政区划, 首先可以增加省级区划数目, 划小省区范围。划小省区的一种办法是把一个省分为两个或三个省级行政区。另一种办法是可根据经济、文化等因素, 从几个省中划出一块地区设为一个省。改革省级行政区划, 还可考虑增设直辖市。此外, 可借鉴国外城市群的管理经验, 组建跨界的区域性协调机构—“都市联盟”或城市联合委员会, 在省的领导下, 自主协商共同遇到的问题。 尽快出台政策法规对于如何对扩权后的县级政府进行监管做出规定, 建立健全权责统一的县级管理体制和运行机制。对扩权县(市) 实行动态管理, 制定具体的考核目标。同时, 县级政府也要善于自我监督、自我约束, 还要有意识地培育基层群众的公民意识, 鼓励他们主动参与改革,让他们与政府组织内的决策团体形成制度创新的合力, 相互以政策输出和民间反馈的互动方式彼此促进和沟通、纠偏和磨合。

三．维护地级市利益、减小改革的阻力

推进“省管县”的体制改革,涉及到数以万计的政府官员的升降去留等问题,涉及到数以亿计的政府资产的科学配置和依法处置, 涉及到新架构的运转磨合。因此, 实施的过程中, 不能草率行事, 应当权衡全局, 科学谋划,并经过实践求证, 取得具体经验后方可有序推进。

四．谋划省域规划，协调整体发展

一是可以将那些经济实力和现代化水平达到或接近建制城市标准的强县或强镇转型为省直辖的县级建制城市或直接升级为地级市。二是要适度整合县域行政区管辖规模, 减少省直管县(市) 的县域行政区数量。在推进“省管县”体制改革的同时, 要进一步推进中心城市的行政区划体制改革, 完善中心城市的政区架构。

五．协调市县关系，促进县域合作

在改革市管县体制时，宜采取“郊县改区”等配套改革，继续发挥中心城市在工业集聚、交通畅达等方面的优势，更好地发挥增长极辐射带动作用，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。一些发展势头好、空间受限的地市，可通过市辖区调整来拓展发展空间，省直管县以后，尽管可以从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，调动县级的主动性积极性。我国承担县与县之间利益冲突协调职能的主要是地级市，这种单一垂直型的政府协调尽管存在弊端，但也有积极的一面。强县扩权、省直管县(市)后，地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位，如果没有相应组织补位，各种矛盾纠葛和利益冲突将不可避免。可以参考美国大都市区政府协会，法国跨市镇协商会、市镇联合体、都市共同体、跨市镇合作委员会等市镇联合体，俄罗斯跨地区协调组织以及日本特别地方公共团体等社会组织的做法，协调跨界地区间的利益冲突，提高资源共享性。还可建立一些城市联合体，借鉴欧盟理念和运行机制，遵照利益共享共赢原则，定期商讨区域内的重大经济社会事务。

六．改革垂直部门，捋顺条块关系

按照放权扩权目标要求，深入研究垂直部门的权力配置和管理方式，大力推进垂直管理部门改革，凡能改为块块管理的，一律改为块块管理，条件特殊的可条块结合、以块为主；对于不能改革的，要对其权利和义务做出明确规定，不能任意扩大。对必须保留的“垂直管理”部门，要按照“简化程序、提高效率、服务经济、条块共管、发展县域”原则进行必要调整，给予地方更大调节权，消除行政权力条块分割对县域经济社会发展的负面影响。

七．调整干部制度，强化权力监督

首先，要改变管人、管财、管事“三位一体”管理模式，县级领导班子由省委直接任命，县级中层干部由县自主任命，市级仅享有参谋建议权。

其次，要逐步改变当前县级主要领导在市委常委中的任职格局，县级主要干部的级别不能以在市委中的位置来衡量，也不能统一划齐，要根据干部能力和县规模大小做适当调整，成绩突出的可按副厅配备。但事物一般都具有两面性，在扩大县级权限级别的同时，也增加了县官的腐败风险。依靠省级监督，点多线长，鞭长莫及，为县级官员腐败提供了温床。对此，强化巡视制度不失为一项有效之举。由于巡视员既有中央、省派出大员的权威性，又无地方利益瓜葛，能超脱办案，可以从一个渠道补充因失去地级市监管的不足。当然还要配套官员财产申报制度，健全网上举报、下基层大接访等举措，更加有利于使“省管县”健康推进。

八．推进民主政治，实现县政自治

按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。县政自治应是根据法律所获得的自治地位，而目前各地实行的“省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上，“强县扩权”到“县政自治”是从行政性分权向法治性分权的转变。这其中有关村民自治的实践及乡镇改革的问题最为突出。“村民自治”是一种社区自治，所进行的民主选举训练可以为县政自治提供政治基础，因社区组织与国家政权组织之间的相互关系不能处理而存在的问题，并不能作为否定县政自治的理由。因为乡镇虽然是一级政府，但不完整，人大没有办法开会，没有检察院、没有法院也没有公安，有很多职能承担不了。所以不能总抓着乡镇这一方面来做文章，乡镇改革一定要和整个县的改革相结合。农村综合改革实际上考察的是县的改革。主导中国农村发展的是县而不是乡镇，这一点应该首先树立起来。先考虑好县的定位，再考虑乡的定位。

九．结合政府职能转变，提供相关配套措施

“省管县”体制改革必须与政府职能转变相结合。在具体操作层面上, 就是要转变作为县级政府上级的省、市两级政府的行政观念, 对各级政府进行政府再造, 同时重新定位政府的职能及其与社会的关系, 使政府由统治、管制走向治理和善治; 就是要把市场机制引入政府管理之中, 取消公共服务和公共产品供给的垄断性, 使上下级政府间遵循市场导向而非计划调配, 上级政府仅对下级政府进行调节、指导和监督而非管理、领导或控制; 在上下级政府间进行适当分权而非层级节制, 以立法的形式将权力配置在纵向上由上位向下位转移, 赋予下级政府高度的自主决策权、处置权和管理权。

结 语

省管县体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，牵一发而动全身，必须认真对待，科学运作。回顾我国重大经济、政治体制改革的历史, 一般都是经过酝酿论证后, 在条件成熟地区先行试点。在这个过程中发现问题, 研究问题, 解决问题, 完善制度, 取得一定成功后再逐步推广。从而保证在全面推开时, 能够有更加详尽的总体规划和周密的部署, 通过混合体制的过渡, 最终取得预期的效果。施行省管县同样应该遵循这个步骤。目前我国所实施的“省管县”试点大部分都仅从“扩权强县”和“财政管县”的角度来突破，真正意义上的“省管县”行政体制改革还是处于理论探讨和实践摸索之中。但是随着市场经济体制的日臻完善，减少行政层级已是大势所趋。我们虽然已经拥有一系列试行省管县体制改革的经验和理论, 还必须在中央的统一部署下, 结合本地区实际情况, 深人细致地调查研究, 科学合理地统筹规划, 在保持相对稳定的前提下, 因地制宜, 循序渐进,探索出一条与自身发展战略相符合, 与经济社会发展长远目标相适应的改革之路。但我们要同时认识到：在不改变政府职能的前提下,单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突, 只能陷入行政区划调整—新的区域经济一体化与行政区划的冲突—行政区划再调整的恶性循环。必须跳出在行政区划调整上做文章的思路,在我国政治行政体制环境和地方政府间的纵向结构未发生根本性变化的情况下, 由市管县还是由省管县不是关键问题, “省管县”只是战术而不是战略, 只是权宜之计而不是长远、一劳永逸地解决行政层级过多问题的上策良方。“省管县”体制改革必须与推进民主政治实行县域自治，必须与政府职能转变创新政府治理结构相结合。才能真正达到压缩政府行政管理层级, 提高政府行政管理效率，协调地级市与县的平衡发展，从而使广大的人民群众能够更充分共享改革开放成果，从而更大化地实现社会公平化。

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